[如果繼續(xù)堅(jiān)持分業(yè)監(jiān)管的模式，將中央銀行排斥在金融監(jiān)管體系之外，金融監(jiān)管的有效性勢(shì)必會(huì)大幅降低]

　　[當(dāng)務(wù)之急，中國(guó)需借鑒其他國(guó)家金融監(jiān)管改革經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)金融體系的實(shí)際情況，加快推進(jìn)金融監(jiān)管體制改革]

　　回顧中國(guó)以及全球金融監(jiān)管的演變歷史，金融監(jiān)管改革程度不同地呈現(xiàn)危機(jī)推動(dòng)與問(wèn)題導(dǎo)向特征，在金融體系相對(duì)穩(wěn)定時(shí)期，金融監(jiān)管部門通常沒(méi)有足夠的動(dòng)力和壓力進(jìn)行監(jiān)管體制的改革；而在金融市場(chǎng)動(dòng)蕩后，監(jiān)管機(jī)構(gòu)通常會(huì)對(duì)市場(chǎng)動(dòng)蕩中暴露出來(lái)的問(wèn)題進(jìn)行反思，并針對(duì)性地加快金融監(jiān)管改革的步伐，提升整個(gè)金融監(jiān)管體系應(yīng)對(duì)市場(chǎng)波動(dòng)的能力。

　　在具體的監(jiān)管框架改革趨勢(shì)上，重新整合央行[微博]與不同領(lǐng)域監(jiān)管機(jī)構(gòu)的功能、發(fā)揮央行在應(yīng)對(duì)金融危機(jī)中的主導(dǎo)作用，正在成為主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和一些新興經(jīng)濟(jì)體金融監(jiān)管體系改革的共同趨勢(shì)之一，有的國(guó)家的金融監(jiān)管體制改革已經(jīng)取得了明顯的成效，其中對(duì)中國(guó)具有明顯參考價(jià)值的模式是捷克的金融監(jiān)管體制改革探索。從20世紀(jì)90年代開始，捷克實(shí)行的是分行業(yè)的四部門監(jiān)管模式，即由央行監(jiān)管銀行業(yè)，證券監(jiān)管委員會(huì)監(jiān)管證券行業(yè)，財(cái)政部監(jiān)管保險(xiǎn)業(yè)和養(yǎng)老金，信用合作社監(jiān)管辦公室監(jiān)管信用合作社。隨著金融市場(chǎng)復(fù)雜程度的提高和內(nèi)在聯(lián)系的增強(qiáng)，這種分業(yè)監(jiān)管體制的缺陷也越來(lái)越明顯，這種監(jiān)管體制的缺陷在1997~1999年捷克的金融危機(jī)中暴露得十分明顯。經(jīng)過(guò)深入研究，捷克在2006年4月進(jìn)行了金融監(jiān)管改革，將四大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能統(tǒng)一集中到捷克央行。這一新的監(jiān)管框架在最近的全球金融危機(jī)中表現(xiàn)良好，特別是克服了市場(chǎng)動(dòng)蕩時(shí)期監(jiān)管機(jī)構(gòu)溝通協(xié)調(diào)效率問(wèn)題，總體上提升了捷克金融體系預(yù)防、識(shí)別和抵御金融風(fēng)險(xiǎn)的能力。

　　2015年6月中旬以來(lái)中國(guó)股市出現(xiàn)劇烈波動(dòng)，在不到兩個(gè)月的時(shí)間內(nèi)上證綜指下跌超過(guò)40%，市值蒸發(fā)超過(guò)20億元，占2014年GDP的近30%。本輪股市暴跌雖未對(duì)中國(guó)金融體系造成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，但在股市大幅波動(dòng)以及救市過(guò)程中暴露出的一些金融監(jiān)管體系方面的不足，也客觀上提出了對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行改革的要求。這就要求把握全球金融監(jiān)管發(fā)展的大趨勢(shì)，并立足中國(guó)金融市場(chǎng)的實(shí)際，探索不同的金融監(jiān)管改革路徑。

　　一、為什么要在股市動(dòng)蕩之后提出中國(guó)金融監(jiān)管改革？

　　(一)分業(yè)監(jiān)管體制難以適應(yīng)金融混業(yè)發(fā)展要求

　　隨著金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新和產(chǎn)品創(chuàng)新，以及互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展，金融機(jī)構(gòu)間的功能邊界逐漸模糊，不同類型的金融機(jī)構(gòu)能夠提供功能相同或相似金融產(chǎn)品或服務(wù)，按機(jī)構(gòu)類型進(jìn)行分業(yè)監(jiān)管容易產(chǎn)生監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一與監(jiān)管真空，使監(jiān)管套利問(wèn)題非常突出，形成金融體系的潛在風(fēng)險(xiǎn)隱患；特別是在這種分業(yè)監(jiān)管體制下，因?yàn)椴煌O(jiān)管者之間溝通和信息交換不充分，就會(huì)顯著削弱監(jiān)管部門對(duì)整個(gè)金融市場(chǎng)的監(jiān)測(cè)能力，無(wú)法及時(shí)發(fā)現(xiàn)影響金融穩(wěn)定的因素，也會(huì)極大降低危機(jī)時(shí)期的溝通效率。從操作角度看，分業(yè)監(jiān)管也會(huì)明顯增加整個(gè)金融體系的運(yùn)行成本，金融機(jī)構(gòu)往往需要用不同的格式向不同監(jiān)管者報(bào)送大量數(shù)據(jù)，難以形成信息的充分共享。2008年金融危機(jī)以后，中國(guó)“影子銀行”體系快速發(fā)展也是一個(gè)典型的例證。此次股市動(dòng)蕩中，因?yàn)榻鹑谑袌?chǎng)不同部分實(shí)際上已經(jīng)形成了緊密的聯(lián)系，但是基于分業(yè)為特征的監(jiān)管體制，使得在制定市場(chǎng)動(dòng)蕩的對(duì)策時(shí)，缺乏覆蓋各個(gè)不同金融市場(chǎng)的完整信息，制約了決策的效率和針對(duì)性。

　　(二)分業(yè)監(jiān)管體制難以識(shí)別和防范金融風(fēng)險(xiǎn)的跨領(lǐng)域傳遞

　　隨著金融機(jī)構(gòu)間的業(yè)務(wù)融合不斷加深，不同類型金融機(jī)構(gòu)之間的相互風(fēng)險(xiǎn)敞口在逐步加大，同時(shí)金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)與金融市場(chǎng)的關(guān)聯(lián)度也在逐步提升，這使得在危機(jī)時(shí)刻金融風(fēng)險(xiǎn)傳遞更加迅速和普遍，如果監(jiān)管協(xié)調(diào)不足，在分業(yè)監(jiān)管體制下獨(dú)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)防范就必然顯得力不從心。例如在本輪股市大幅波動(dòng)前，銀行資金通過(guò)多種渠道和形式進(jìn)入股市，證監(jiān)會(huì)[微博]和銀監(jiān)會(huì)等單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)際上都難以掌握這些資金的確切數(shù)據(jù)以及杠桿率水平；在股市暴跌過(guò)程中，監(jiān)管部門常常缺乏對(duì)這些數(shù)據(jù)及其影響的客觀評(píng)估，各種猜測(cè)就容易通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)趨勢(shì)在市場(chǎng)中快速傳播，這進(jìn)一步加劇市場(chǎng)恐慌和波動(dòng)；而在救市進(jìn)程中，各個(gè)監(jiān)管部門的反饋和步調(diào)如果協(xié)調(diào)不力，就容易使得救市錯(cuò)過(guò)恰當(dāng)?shù)臅r(shí)點(diǎn)，可能導(dǎo)致市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)不斷惡化。

　　(三)缺失央行全程介入的金融監(jiān)管體系在風(fēng)險(xiǎn)救助上存在明顯不足

　　隨著金融結(jié)構(gòu)的變化，特別是金融市場(chǎng)在金融體系中的作用和地位不斷突出，不同類型金融機(jī)構(gòu)參與金融市場(chǎng)的資產(chǎn)規(guī)模以及比重不斷上升，流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)有逐步取代信用風(fēng)險(xiǎn)成為金融體系中最重要的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)因素之一。而中央銀行作為金融體系的最后貸款人，在向市場(chǎng)提供流動(dòng)性、恢復(fù)市場(chǎng)信心方面具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，將中央銀行排除在金融監(jiān)管體系之外顯然與其能力和作用不相匹配。從金融危機(jī)之后歐美國(guó)家強(qiáng)化中央銀行金融監(jiān)管權(quán)的實(shí)踐看，支持銀行監(jiān)管者應(yīng)嚴(yán)格獨(dú)立于貨幣當(dāng)局的傳統(tǒng)觀點(diǎn)，不僅在實(shí)踐中受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，而且在理論上缺乏有力依據(jù)。相比金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要專注于個(gè)體金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)和微觀審慎層面監(jiān)管，中央銀行負(fù)責(zé)貨幣政策和金融穩(wěn)定等職能，更能根據(jù)宏觀審慎原則來(lái)把握經(jīng)濟(jì)金融體系中的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，將宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管相統(tǒng)一，并有針對(duì)性地調(diào)整微觀審慎監(jiān)管措施來(lái)防范金融危機(jī)的發(fā)生。

　　(四)事實(shí)證明現(xiàn)有金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的效果

　　2013年8月，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)央行《關(guān)于金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制工作方案的請(qǐng)示》，同意建立由中國(guó)央行牽頭的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度，這標(biāo)志著中國(guó)金融監(jiān)管協(xié)作機(jī)制開始走上制度化、規(guī)范化、日?；能壍?。聯(lián)席會(huì)議制度建立兩年多以來(lái)，通過(guò)定期或非定期召開會(huì)議推動(dòng)出臺(tái)或建立了一系列的制度安排，在宏觀調(diào)控、金融監(jiān)管以及金融風(fēng)險(xiǎn)防范等方面發(fā)揮了一定積極作用。但是由于現(xiàn)行金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)各監(jiān)管主體實(shí)際上可以說(shuō)是比較缺乏有效約束力的，同時(shí)缺少有效爭(zhēng)端解決以及外部監(jiān)督機(jī)制，在實(shí)際運(yùn)作中可能就容易出現(xiàn)議而難決、決而不行的現(xiàn)象。根據(jù)中國(guó)央行《中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告(2015)》披露的信息看，聯(lián)席會(huì)議成立兩年來(lái)研究了35項(xiàng)議題，但真正落地或有效落實(shí)的似乎并不多。

　　二、全球金融監(jiān)管改革主流趨勢(shì)

　　2008年全球金融危機(jī)中，無(wú)論是分業(yè)、多頭監(jiān)管模式的美國(guó)，還是混業(yè)、統(tǒng)一監(jiān)管模式的英國(guó)，金融監(jiān)管體系在識(shí)別和防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)上均面臨巨大沖擊?？陀^來(lái)看，這不僅暴露出分業(yè)監(jiān)管模式的缺陷，也暴露出在缺少中央銀行參與情況下的統(tǒng)一監(jiān)管模式同樣存在不足。金融危機(jī)爆發(fā)后，美國(guó)、英國(guó)、俄羅斯、歐盟等國(guó)家或地區(qū)紛紛對(duì)金融監(jiān)管體系進(jìn)行改革，其中由傳統(tǒng)的多頭監(jiān)管向雙峰監(jiān)管甚至是一元的綜合監(jiān)管發(fā)展，同時(shí)強(qiáng)化中央銀行的監(jiān)管職責(zé)逐漸成為主流。

　　(一)不同的金融監(jiān)管模式及其特點(diǎn)

　　(1)多頭監(jiān)管模式，是指機(jī)構(gòu)監(jiān)管或功能監(jiān)管模式下，由多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)組成的監(jiān)管體系，并分別指定專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)不同的金融行業(yè)或金融產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)管，其他監(jiān)管者不得越權(quán)監(jiān)管。目前實(shí)行多頭監(jiān)管模式的國(guó)家包括美國(guó)、法國(guó)、意大利和中國(guó)。其中美國(guó)的多頭監(jiān)管模式比較復(fù)雜，它是一種“雙重多頭”的分業(yè)監(jiān)管模式。2008年金融危機(jī)以后，美國(guó)主要從兩個(gè)方面對(duì)原有的金融監(jiān)管框架進(jìn)行了修正和補(bǔ)充：一是設(shè)立金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)，加強(qiáng)分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的合作以控制系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；二是擴(kuò)大美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管職權(quán)，美聯(lián)儲(chǔ)負(fù)責(zé)對(duì)具有系統(tǒng)重要性的銀行、證券、保險(xiǎn)、金融控股公司等各類機(jī)構(gòu)以及金融基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行監(jiān)管，牽頭制定更加嚴(yán)格的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)在美聯(lián)儲(chǔ)內(nèi)部設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的消費(fèi)者金融保護(hù)局(CFPB)，統(tǒng)一行使消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)職責(zé)；美聯(lián)儲(chǔ)與聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司共同負(fù)責(zé)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)處置。

　　(2)雙峰監(jiān)管模式，是基于泰勒提出的“目標(biāo)型監(jiān)管”構(gòu)建兩類監(jiān)管機(jī)構(gòu)(Taylor，1995)：一類是通過(guò)審慎監(jiān)管來(lái)維護(hù)整個(gè)金融體系安全穩(wěn)健，防范發(fā)生金融危機(jī)和市場(chǎng)崩潰；另一類監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過(guò)行為監(jiān)管來(lái)維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，保護(hù)金融消費(fèi)者和中小投資者的合法利益，也稱為雙峰型監(jiān)管模式，澳大利亞是雙峰監(jiān)管模式的典范代表。在金融危機(jī)爆發(fā)前澳大利亞實(shí)行的是由機(jī)構(gòu)監(jiān)管與行為監(jiān)管相結(jié)合的“雙峰監(jiān)管”體制：一“峰”是審慎監(jiān)管局(APRA)，從防范風(fēng)險(xiǎn)的角度對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行審慎監(jiān)管，確保金融體系安全。另一“峰”是證券和投資委員會(huì)(ASIC)，針對(duì)金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)行為進(jìn)行合規(guī)監(jiān)管，保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益。2008年國(guó)際金融危機(jī)后，澳大利亞對(duì)雙峰模式進(jìn)行了完善，主要包括建立監(jiān)管問(wèn)責(zé)機(jī)制，成立金融監(jiān)管評(píng)估理事會(huì)(FRAB)對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)履職情況進(jìn)行年度審查和評(píng)估；充實(shí)證券和投資委員會(huì)的履職工具，賦予其對(duì)金融產(chǎn)品的早期干預(yù)權(quán)和必要的市場(chǎng)準(zhǔn)入職責(zé)等等。

　　(3)綜合監(jiān)管模式，是指由統(tǒng)一的綜合性監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)整個(gè)金融體系進(jìn)行監(jiān)管，金融系統(tǒng)中所有金融機(jī)構(gòu)、金融產(chǎn)品和金融市場(chǎng)的活動(dòng)都由同一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管。這一監(jiān)管者既要負(fù)責(zé)監(jiān)管宏觀層面金融系統(tǒng)的安全和穩(wěn)定，防范和化解金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，又要負(fù)責(zé)監(jiān)管微觀層面各個(gè)金融機(jī)構(gòu)的審慎經(jīng)營(yíng)和市場(chǎng)活動(dòng)。目前實(shí)行統(tǒng)一綜合監(jiān)管模式的國(guó)家包括英國(guó)、德國(guó)、日本和新加坡等國(guó)家，其中英國(guó)的模式最具代表性。在金融危機(jī)前，英國(guó)是由金融服務(wù)局(FSA)負(fù)責(zé)對(duì)銀行、證券、保險(xiǎn)業(yè)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施統(tǒng)一審慎監(jiān)管；英格蘭銀行專司貨幣政策和負(fù)責(zé)金融穩(wěn)定；而在金融危機(jī)以后，英國(guó)以構(gòu)建強(qiáng)有力的中央銀行為核心全面調(diào)整監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置：在英格蘭銀行下設(shè)金融政策委員會(huì)(FPC)負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管，設(shè)立審慎監(jiān)管局(PRA)和金融行為局(FCA，設(shè)在英國(guó)財(cái)政部下)共同負(fù)責(zé)微觀審慎監(jiān)管；同時(shí)明確英格蘭銀行為銀行處置機(jī)構(gòu)，并賦予廣泛的處置權(quán)力；建立多層次監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，明確英格蘭銀行和財(cái)政部在危機(jī)應(yīng)對(duì)中的職責(zé)分工。