昨天，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)正式發(fā)布，這是新中國(guó)成立以來(lái)中央層面首次對(duì)城市管理執(zhí)法工作做出專項(xiàng)部署?！兑庖?jiàn)》首次框定了城市管理的主要職責(zé)，并明確國(guó)務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)城市管理工作的指導(dǎo)?！兑庖?jiàn)》提出，整合歸并省級(jí)城市管理執(zhí)法隊(duì)伍，具備條件的應(yīng)當(dāng)納入政府機(jī)構(gòu)序列?！兑庖?jiàn)》提出，到2017年年底，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法制式服裝和標(biāo)志標(biāo)識(shí)統(tǒng)一。

今年11月10日，中央深改組第18次會(huì)議召開(kāi)，會(huì)議審議通過(guò)了關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》等文件。

目前，我國(guó)有一半以上人口生活在城市。城市環(huán)境好不好，城市競(jìng)爭(zhēng)力高不高，既要靠建設(shè)，更要靠管理。管理工作跟不上，城市功能和形象都會(huì)大打折扣。

昨天發(fā)布的《意見(jiàn)》指出，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，建設(shè)水平逐步提高，保障城市健康運(yùn)行的任務(wù)日益繁重，加強(qiáng)和改善城市管理的需求日益迫切，城市管理工作的地位和作用日益突出。各地區(qū)各有關(guān)方面適應(yīng)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)，積極做好城市管理工作，探索提高城市管理執(zhí)法和服務(wù)水平，對(duì)改善城市秩序、促進(jìn)城市和諧、提升城市品質(zhì)發(fā)揮了重要作用。

但是，隨著我國(guó)開(kāi)始進(jìn)入城鎮(zhèn)化較快發(fā)展的中后期，亟須解決城市管理的“短板”問(wèn)題，與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求和人民群眾生產(chǎn)生活需要相比，我國(guó)多數(shù)地區(qū)在城市市政管理、交通運(yùn)行、人居環(huán)境、應(yīng)急處置、公共秩序等方面仍有較大差距，城市管理執(zhí)法工作還存在管理體制不順、職責(zé)邊界不清、法律法規(guī)不健全、管理方式簡(jiǎn)單、服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)、執(zhí)法行為粗放等問(wèn)題，社會(huì)各界反映較為強(qiáng)烈，在一定程度上制約了城市健康發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化的順利推進(jìn)。

《意見(jiàn)》旨在理順城市管理執(zhí)法體制，解決城市管理面臨的突出矛盾和問(wèn)題，消除城市管理工作中的短板，進(jìn)一步提高城市管理和公共服務(wù)水平。

□明確權(quán)責(zé)

首次框定城市管理職責(zé)

《意見(jiàn)》指出，城市管理的主要職責(zé)是市政管理、環(huán)境管理、交通管理、應(yīng)急管理和城市規(guī)劃實(shí)施管理等。具體實(shí)施范圍包括：市政公用設(shè)施運(yùn)行管理、市容環(huán)境衛(wèi)生管理、園林綠化管理等方面的全部工作;市、縣政府依法確定的，與城市管理密切相關(guān)、需要納入統(tǒng)一管理的公共空間秩序管理、違法建設(shè)治理、環(huán)境保護(hù)管理、交通管理、應(yīng)急管理等方面的部分工作。城市管理執(zhí)法即是在上述領(lǐng)域根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定履行行政執(zhí)法權(quán)力的行為。

首次明確主管部門(mén)工作

《意見(jiàn)》明確，國(guó)務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)城市管理工作的指導(dǎo)，研究擬定有關(guān)政策，制定基本規(guī)范，做好頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)對(duì)省區(qū)市城管工作的指導(dǎo)監(jiān)督協(xié)調(diào)。各省區(qū)市政府應(yīng)確立相應(yīng)的城市管理主管部門(mén)，加強(qiáng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)城市管理工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查和考核評(píng)價(jià)。各地應(yīng)科學(xué)劃分城市管理部門(mén)與相關(guān)行政主管部門(mén)的工作職責(zé)，有關(guān)管理和執(zhí)法職責(zé)劃轉(zhuǎn)城市管理部門(mén)后，原主管部門(mén)不再行使。

首次提出歸并執(zhí)法隊(duì)伍

《意見(jiàn)》要求，按照精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能的原則，住建部會(huì)同中央編辦指導(dǎo)地方整合歸并省級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍，推進(jìn)市縣兩級(jí)政府城市管理領(lǐng)域大部門(mén)制改革，整合市政公用、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、城市管理執(zhí)法等城市管理相關(guān)職能，實(shí)現(xiàn)管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置。統(tǒng)籌解決好機(jī)構(gòu)性質(zhì)問(wèn)題，具備條件的應(yīng)當(dāng)納入政府機(jī)構(gòu)序列。有條件的市和縣應(yīng)當(dāng)建立規(guī)劃、建設(shè)、管理一體化的行政管理體制，強(qiáng)化城市管理和執(zhí)法工作。

□隊(duì)伍管理

人員比例基層一線傾斜

《意見(jiàn)》要求，各地應(yīng)根據(jù)執(zhí)法工作特點(diǎn)合理設(shè)置崗位，科學(xué)確定城市管理執(zhí)法人員配備比例標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌解決好執(zhí)法人員身份編制問(wèn)題，在核定的行政編制數(shù)額內(nèi)，具備條件的應(yīng)當(dāng)使用行政編制。執(zhí)法力量要向基層傾斜，適度提高一線人員的比例，通過(guò)調(diào)整結(jié)構(gòu)優(yōu)化執(zhí)法力量，確保一線執(zhí)法工作需要。區(qū)域面積大、流動(dòng)人口多、管理執(zhí)法任務(wù)重的地區(qū)，可以適度調(diào)高執(zhí)法人員配備比例。

制服標(biāo)識(shí)2017年底前統(tǒng)一

《意見(jiàn)》提出，根據(jù)執(zhí)法工作需要，統(tǒng)一制式服裝和標(biāo)志標(biāo)識(shí)，制定執(zhí)法執(zhí)勤用車、裝備配備標(biāo)準(zhǔn)，到2017年年底，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法制式服裝和標(biāo)志標(biāo)識(shí)統(tǒng)一。嚴(yán)格實(shí)行執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，到2017年年底，完成處級(jí)以上干部輪訓(xùn)和持證上崗工作。建立符合職業(yè)特點(diǎn)的職務(wù)晉升和交流制度，切實(shí)解決基層執(zhí)法隊(duì)伍基數(shù)大、職數(shù)少的問(wèn)題，確保部門(mén)之間相對(duì)平衡、職業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)平等。完善基層執(zhí)法人員工資政策。

協(xié)管數(shù)量禁超執(zhí)法人員

《意見(jiàn)》要求，各地可以根據(jù)實(shí)際工作需要，采取招用或勞務(wù)派遣等形式配置執(zhí)法協(xié)管人員。建立健全協(xié)管招聘、管理、獎(jiǎng)懲、退出等制度。協(xié)管數(shù)量不得超過(guò)在編人員，并應(yīng)隨城市管理執(zhí)法體制改革逐步減少。協(xié)管只能配合執(zhí)法人員從事宣傳教育、巡查、信息收集、違法行為勸阻等輔助性事務(wù)，不得從事具體行政執(zhí)法工作。協(xié)管人員從事執(zhí)法輔助事務(wù)及超越輔助事務(wù)所形成的后續(xù)責(zé)任，由本級(jí)城市管理部門(mén)承擔(dān)。

□執(zhí)法重點(diǎn)

五大問(wèn)題采取綜合執(zhí)法

《意見(jiàn)》提出，要推進(jìn)綜合執(zhí)法。重點(diǎn)在與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)、執(zhí)法頻率高、多頭執(zhí)法擾民問(wèn)題突出、專業(yè)技術(shù)要求適宜、與城市管理密切相關(guān)且需要集中行使行政處罰權(quán)的領(lǐng)域推行綜合執(zhí)法，并圈定了綜合執(zhí)法的具體執(zhí)行范圍。城市管理部門(mén)可實(shí)施與圈定范圍內(nèi)法律法規(guī)規(guī)定的行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強(qiáng)制措施。到2017年年底，實(shí)現(xiàn)住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域行政處罰權(quán)的集中行使。

執(zhí)法辦案推行考核評(píng)議

《意見(jiàn)》要求，要制定權(quán)責(zé)清單。到2016年年底，市、縣兩級(jí)城市管理部門(mén)要基本完成權(quán)力清單和責(zé)任清單的制定公布工作。各地城市管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行城市管理執(zhí)法職責(zé)，完善執(zhí)法程序，規(guī)范辦案流程，明確辦案時(shí)限，提高辦案效率。積極推行執(zhí)法辦案評(píng)議考核制度和執(zhí)法公示制度。健全行政處罰適用規(guī)則和裁量基準(zhǔn)制度、執(zhí)法全過(guò)程記錄制度。嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度。

強(qiáng)制措施嚴(yán)禁隨意采取

《意見(jiàn)》指出，各地城市管理執(zhí)法人員應(yīng)嚴(yán)格履行執(zhí)法程序，嚴(yán)禁隨意采取強(qiáng)制執(zhí)法措施。堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合的原則，根據(jù)違法行為的性質(zhì)和危害后果，靈活運(yùn)用不同執(zhí)法方式，對(duì)情節(jié)較輕或危害后果能夠及時(shí)消除的，應(yīng)多做說(shuō)服溝通工作，加強(qiáng)教育、告誡、引導(dǎo)。杜絕粗暴執(zhí)法和選擇性執(zhí)法，確保執(zhí)法公信力，維護(hù)公共利益、人民權(quán)益和社會(huì)秩序。

□改革保障

罰沒(méi)收入禁與經(jīng)費(fèi)掛鉤

《意見(jiàn)》要求，按照事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)原則，健全責(zé)任明確、分類負(fù)擔(dān)、收支脫鉤、財(cái)政保障的城市管理經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。城市政府要將城市管理經(jīng)費(fèi)列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，并與城市發(fā)展速度和規(guī)模相適應(yīng)。嚴(yán)格執(zhí)行罰繳分離、收支兩條線制度，不得將城市管理經(jīng)費(fèi)與罰沒(méi)收入掛鉤。各地要因地制宜加大財(cái)政支持力度，統(tǒng)籌使用有關(guān)資金，增加對(duì)城市管理執(zhí)法人員、裝備、技術(shù)等方面的資金投入，保障執(zhí)法工作需要。

與公檢法實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接

《意見(jiàn)》提出，建立城市管理部門(mén)與公安、檢察、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)、案件移送等制度，實(shí)現(xiàn)行政處罰與刑事處罰無(wú)縫對(duì)接。公安機(jī)關(guān)要依法打擊妨礙城市管理執(zhí)法和暴力抗法行為，對(duì)涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)依照法定程序處理。檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)城市管理部門(mén)在行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪案件線索的移送情況進(jìn)行監(jiān)督，城市管理部門(mén)對(duì)于發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪案件線索移送不暢的，可向檢察機(jī)關(guān)反映。

直轄市可直接全面改革

《意見(jiàn)》明確，各省、自治區(qū)可以選擇一個(gè)城市先行試點(diǎn)，直轄市可以全面啟動(dòng)改革工作。加強(qiáng)城市管理效能考核，將考核結(jié)果作為城市黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要參考。各級(jí)黨委和政府要嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)編制、人事、財(cái)經(jīng)紀(jì)律，嚴(yán)禁在推進(jìn)城市管理執(zhí)法體制改革工作中超編進(jìn)人、超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部、突擊提拔干部。涉及國(guó)有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)的，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)有資產(chǎn)管理有關(guān)規(guī)定，確保國(guó)有資產(chǎn)安全完整。

>>專家解讀

城市管理內(nèi)容不斷擴(kuò)容應(yīng)有綜合機(jī)構(gòu)統(tǒng)一執(zhí)法

城市管理專家羅亞蒙此前接受京華時(shí)報(bào)記者采訪時(shí)介紹，城市管理主要是兩大類4個(gè)方面，兩大類主是指城市設(shè)施和城市空間，具體到4個(gè)方面，又分為基礎(chǔ)設(shè)施(水、電等)、園林綠化、城市面貌(牌匾、廣告等)、城市環(huán)境(垃圾清運(yùn)等)。目前，這些管理涉及包括工商、城管、市政市容委等多個(gè)部門(mén)，甚至包括公安對(duì)城市治安的管理。

此外，城市管理還涉及到行政許可、行政處罰和行政強(qiáng)制，現(xiàn)在出現(xiàn)問(wèn)題的是許可權(quán)和處罰的隔離，如一些行政許可事項(xiàng)，許可權(quán)在環(huán)保、市政市容委、工商等部門(mén)，而最后卻要由城管來(lái)執(zhí)法和處罰，容易導(dǎo)致混亂。在處罰權(quán)里，涉及到城市管理的，又涉及到多個(gè)部門(mén)。各個(gè)部門(mén)之間有交叉，又互相獨(dú)立，一些城市管理問(wèn)題，無(wú)法真正做到部門(mén)間相互配合，問(wèn)題也得不到真正解決。羅亞蒙表示，應(yīng)建立一個(gè)城市管理綜合機(jī)構(gòu)，或類似城市管理指揮中心的機(jī)構(gòu)，一旦出現(xiàn)城市管理問(wèn)題，匯及到此中心，由中心向具體分管部門(mén)派發(fā)處理，處理后也需向中心反饋。這種綜合機(jī)構(gòu)起到了組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的作用，能有效地協(xié)調(diào)各部門(mén)在城市管理方面形成合力。

記者采訪了解到，目前大部分城市的城管執(zhí)法范圍沿襲“7+1”模式，“7”是指市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、城市綠化管理、市政管理、環(huán)境保護(hù)管理、工商行政管理、公安交通管理七個(gè)方面，“1”大都是臨時(shí)的、急茬的、難啃的、棘手的活。

中央政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德說(shuō)，總共管8件事，按說(shuō)不算多，但實(shí)際上“1”是個(gè)遠(yuǎn)大于“7”的概念。城管職責(zé)目前在地方政府，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，城市管理范圍不斷擴(kuò)容，一些難管的、其他部門(mén)不愿意管的事，如掃黃打非、土地管理、乞討容留、養(yǎng)犬、城區(qū)防汛、歷史風(fēng)貌、強(qiáng)制拆遷等，一股腦給了城管。

馬懷德說(shuō)，樹(shù)立為人民管理城市的理念，就要求城市管理和執(zhí)法要多些服務(wù)和包容，少些強(qiáng)制和責(zé)罵，要在滿足百姓不同需求的同時(shí)，將小商小販等納入有序管理之列，如根據(jù)不同區(qū)域分類管理，非重點(diǎn)核心區(qū)可以在固定經(jīng)營(yíng)區(qū)位和時(shí)間的前提下允許有限經(jīng)營(yíng)。

關(guān)鍵詞： 人員 國(guó)務(wù)院 城管